„Structura administrativ-teritorială a Republicii Moldova rămâne a fi una din cele mai fragmentate din Europa. La o populație mai mică de 3 milioane de locuitori, avem 898 de primării, 32 de raioane și o unitate teritorială autonomă. Deși pragul minim admis de lege pentru formarea unei unități administrativ-teritoriale este de 1500 de locuitori, cel puțin o treime din unități administrativ-teritoriale deja nu mai întrunesc acest criteriu. Totodată, 9 din 10 unitățile administrativ-teritoriale au o populație mai mică de 5000 locuitori. Toate acestea au fost analizate în mai multe studii și documente de politici și discutate pe diferite platforme în ultimii 10 ani, însă fără a produce careva rezultate. În aceste condiții, realizarea unei reforme a administrației publice locale este inevitabilă, singura întrebare care rămâne este: când, cum și în ce condiții?…”
—
Valuri de reforme a administrației publice locale și situația la zi
În cei de 30 ani de independență, autoritățile Republicii Moldova au reușit să adune lecții învățate în domeniul reformei administrației publice locale. Reforma din anul 1998 a fost una relativ ambițioasă prin reducerea numărului autorităților publice locale de nivelul II de la 40 raioane la 10 județe, la care se adăuga o regiune autonomă (UTA Găgăuzia), municipiul Chișinău și localitățile din stânga Nistrului. Totodată, fiind reduse autoritățile publice locale de nivelul I de la 912 la 662 (inclusiv cu localitățile din stânga Nistrului).
Deși era un pas important în domeniul reformei administrației publice locale, totuși nu au fost luate în considerare importanța comunicării, modului de prestare a serviciilor, autonomia financiară, gestionarea patrimoniului și altele, ducând la o nemulțumire masivă în rândul populației și în consecință a impus o ”contrareformă” în anul 2001. Reforma din 2001 a însemnat, în principiu, revenirea în mare măsură la modelul vechi, cu o centralizare și mai mare, dar și creând o doză suplimentară de scepticism în rândul populației pentru o eventuală reformă ulterior.
În rezultat, în anul 2003, Republica Moldova a revenit la sistemul sovietic de împărțire administrativă în raioane. Astăzi, statul este împărțit de jure în 32 de raioane, 13 municipii, UTA Găgăuzia și Unitățile Administrativ-Teritoriale din Stânga Nistrului.
Resursele primăriilor vs resursele raioanelor
Deși au fost făcuți mai mulți pași în vederea descentralizării financiare și consolidării autonomiei financiare a autorităților publice locale de nivelul I, în continuare se atestă un deficit major de resurse financiare pentru a asigura dezvoltare locală veritabilă. Jumătate din bugetul autorităților publice locale sunt orientate pentru cheltuieli de personal, la care se adaugă circa 30-40 % pentru servicii și alte cheltuieli curente, rămânând pentru investiții capitale mai puțin de 10%.
La problemele financiare se adaugă și cele legate de resursele umane. Dacă ne raportăm la numărul de atribuții pe care le are astăzi o primărie, acestea nu ar trebui să aibă mai puțin de 20 de angajați. În realitate, astăzi circa 300 de primarii au mai puțin de 4 angajați, altele aproximativ 500 au de la 4 la 7 angajați și mai puțin de 100 de primării au mai mult de 7 angajați.
Situația este exact inversă la nivel de raioane, la care de-a lungul anilor au fost reduse numărul de competențe, o altă parte din competențele pe care le dețin se dublează cu competențele autorităților publice centrale sau primării, însă fără a suferi modificări majore la nivel de efectiv-limită. Numărul de angajați în autoritățile raioanele este aproximativ același cât au toate primăriile luate împreună. Acest fapt atestă că numărul, rolul și structura actuală a raioanelor este redundantă și necesită o reformă imediată.
Prestarea serviciilor publice la nivel local
Lipsa de resurse umane și financiare se răsfrânge și asupra calității serviciilor prestate, nemaivorbind de realizarea calitativă a tuturor atribuțiilor care sunt în competența autorităților locale. Astăzi doar o jumătate din populația țării are acces la sistemul public de alimentare cu apă, aici fiind incluși și locuitorii municipiului Chișinău, Bălți sau Cahul. Totodată, doar a patra parte din populația țării are acces la un sistem centralizat de canalizare. Dacă vorbim despre zona rurală, atunci accesul la un sistem centralizat de canalizare este mai mic de aproximativ 5%. Situația nu este mai bună nici la capitolul servicii de colectare, transportare și depozitare a deșeurilor, unde acoperirea cu servicii de salubrizare la nivel rural este sub 10%.
În momentul în care analizăm toate aceste provocări împreună, pornind de la nivelul de fragmentare al unităților administrativ-teritoriale, demografia, migrația și nu în ultimul rând decalajul economic dintre Chișinău și restul autorităților publice locale, necesitatea unei reforme a administrației publice locale veritabile este iminentă, cu participarea actorilor interesați: autoritățile publice centrale, reprezentanții primăriilor, societatea civilă și partenerii de dezvoltare. Aceasta trebuie să asigure o dezvoltare locală durabilă, o eficiență crescută a administrării finanțelor publice locale, dar și accesul la servicii publice calitative pentru cetățeni la nivel local.
Ce model poate avea succes în Republica Moldova?
La nivel mondial și regional putem vedea mai multe tipuri de reformă a APL-urilor, fie acestea obligatorii, voluntare sau mixte. Întrebarea care am putea noi să ne-o adresăm este ce model de amalgamare ar trebui să aleagă Republica Moldova, în așa fel încât să fie cât mai larg acceptată, să fie durabilă, dar și să nu repete experiența de acum 20 de ani.
Cea mai ușoară și rapidă cale de a realiza această reformă este cea obligatorie, unde, după stabilirea unui șir de criterii și un model acceptat, se aprobă prin lege și se implementează obligatoriu pentru toate autoritățile publice locale într-o perioadă anumită de timp. Pe cât de ușoară și rapidă poate fi această formă de amalgamare, pe atât de mult poate fi percepută negativ ca fiind de ”sus în jos”.
A doua cale ar fi amalgamarea voluntară, aici fiind lăsat la latitudinea autorităților publice locale decizia de a se amalgama sau nu în baza anumitor criterii. Acest model poate fi perceput mult mai pozitiv, ca fiind de ”jos în sus”. Însă acesta, va lua mult mai mult timp și este foarte dependent de stimulente suplimentare pentru autoritățile publice locale, în așa fel încât acestea să fie motivate să se amalgameze. În comparație cu Ucraina unde s-a aplicat acest model, unde amalgamarea voluntară a fost încurajată cu două tipuri de stimulente, mai exact competențe noi și resurse financiare suplimentare, în Republica Moldova rămân valabile doar stimulentele financiare, partea de competențe mai mult sau mai puțin a fost deja descentralizată.
Al treilea model ar fi modelul mixt de amalgamare, unde amalgamarea voluntară se aplică într-o anumită perioadă de timp, ulterior aceasta fiind obligatorie. Acesta este și unul din cele mai larg răspândite modele care au beneficiat de succes, atât din punct de vedere a durabilității, cât și a acceptării de către toți cei vizați.
Deși există diferite experiențe și modele de amalgamare, Republica Moldova nu poate face și nici nu trebuie să facă un ”copy-paste” la vreun model anume, ci trebuie să se asigure că alege propriul mecanism adaptat la condițiile și necesitățile locale. Modelul ales trebuie să fie acceptat de cea mai mare parte a populației și să ofere perspective de dezvoltare cu servicii calitative pentru cetățean.
Bazându-ne pe lecțiile din trecut, pentru a putea avea o reformă de succes, unul dintre cele mai importante elemente care trebuie realizat este asigurarea unei comunicări eficiente. În mod special este importantă comunicarea dintre Parlament, Guvern, autoritățile publice locale, Congresul Autorităților Locale din Moldova, sectorul privat, mediul academic și societatea civilă. În acest fel vor putea fi identificate cele mai potrivite criterii pentru amalgamare și de punere în aplicare a reformei.
Un alt element important este identificarea resurselor financiare pentru a oferi stimulente financiare. Aici un rol important îl pot avea partenerii de dezvoltare, care odată ce vor vedea o viziune clară și durabilă a reformei vor putea mobiliza resurse financiare pentru a avea o eficiență cât mai mare a reformei.
Totodată, este extrem de important ca obiectivul reformei să nu fie economisirea resurselor financiare, ci creșterea eficienței. Iar orice resurse economisite în acest proces de reformare urmează să fie utilizate exclusiv pentru dezvoltarea localităților.
Pașii de mai departe….
După nenumărate studii, analize, documente de politici, date clare cu privire la rolul raioanelor vs rolul primăriilor, este evident că această reformă nu mai poate suferi amânări. Iar dacă este realizată conform celor mai bune practici, orice model de amalgamare ar putea avea succes în Republica Moldova. Totuși, modelul cu șansele cele mai mare de succes ar putea fi modelul mixt de amalgamare obligatorie cu cea voluntară.
Prin urmare, după identificarea unui consens cât mai larg, reforma poate demara prin stabilirea unei perioade de amalgamare voluntară pentru autoritățile publice locale de nivelul I, însoțit de un grup substanțial de stimulente, ulterior fiind aplicată amalgamarea obligatorie.
Cât privește raioanele, aici trebuie aplicată direct amalgamarea obligatorie, cu examinarea foarte minuțioasă a competențelor ce vor mai fi necesare de realizat de către acest nivel. Totodată, aplicarea cu succes a amalgamării la nivelul I, poate reduce integral necesitatea păstrării nivelului II, având opțiunea de a rămâne doar cu un singur nivel pentru autoritățile publice locale. Astfel, ar putea crește mult rolul Agențiilor de Dezvoltare Regională cu preluarea atribuțiilor necesare a fi realizate la nivel regional și consolidarea în jurul acestora a serviciilor deconcentrate la nivel regional.
Iar cât privește îngrijorarea majoră cu privire la reducerea locurilor de muncă pentru funcționarii publici sau creșterea nivelului de șomaj la nivel local, trebuie să ținem cont că efectivul-limită în cadrul primăriilor este atât de mic, încât o eventuală reformă doar va reuși să valorifice la maxim resursele umane disponibile în primăriile actuale. Adițional, odată cu amalgamarea, este necesar de examinat oportunitatea păstrării unor ghișee în autoritățile ce nu vor avea primării, pentru a nu îndepărta serviciile de cetățeni.
Succesul unei reforme a autorităților publice locale depinde de fiecare dintre noi și poate fi realizat doar printr-o cooperare strânsă dintre autoritățile publice centrale, autoritățile publice locale, societatea civilă, sectorul privat, mediul academic și nu în ultimul rând partenerii de dezvoltare.
—
Adrian Ermurachi este Lider de echipă în cadrul Programului Buna Guvernare și Statul de Drept al Institutului pentru Politici și Reforme Europene (IPRE). Anterior a ocupat funcția de Secretar general adjunct al Guvernului Republicii Moldova.
—
Acest Comentariu este realizat în cadrul proiectului „Noi și Europa – Analiza relațiilor moldo-europene prin intermediul produselor media și analitice inovative”, implementat de Institutul pentru Politici și Reforme Europene (IPRE), în parteneriat cu IPN, Radio Chișinău și ZUGO.md, cu susținerea Fundației Konrad Adenauer. Opiniile prezentate în acest comentariu aparțin autorilor.
