Principalele obstacole în procesele de reformă în țările cu cele mai pro-europene agende în Parteneriatul Estic – Georgia și Moldova (inclusiv Ucraina) – le generează clasa politică aflată la guvernare. Voința politică, stilul de guvernare și gradul de rezistență din partea rivalilor din sistemul de stat preexistent sunt principalele considerente care influențează modul în care decurg reformele. În același timp, interacțiunea dintre guvernanți și reformele aflate în fața lor reprezintă criteriul după care, de regulă, Uniunea Europeană (UE) răsplătește progresul în îndeplinirea angajamentelor prin alocarea de asistență financiară, aparte de sprijinul politic. Totuși, nu orice reformă adoptată de către o guvernare cu aspirații pro-UE declarate este conformă cu standardele europene de bună guvernare și stat de drept. Cele din urmă sunt elemente indispensabile ale condiției politice, înscrise în mecanismul de condiționalitate al asistenței financiare a UE, alături de condițiile/cerințele pentru reforme sectoriale. În ultimele luni, se observă niște tendințe îngrijorătoare în legătură cu atitudinea guvernanților celor două state est-europene față de procesele de reformă, inclusiv în raport cu opoziția, mass-media și/sau societatea civilă.
Cele mai serioase probleme se atestă în Georgia, unde guvernarea a abandonat platformele de pe care UE coordona eforturile de promovare a reformelor din domeniul justiției – „acordul politic privind depășirea crizei politice” din aprilie 2021 și etapa finală în implementarea acordului privind asistența macro-financiară din 2020, cuplat cu reforme pe justiție. Situația din Moldova produce de asemenea un anumit disconfort pentru susținătorii bunei guvernări din sectorul civil, care contestă tentativele noii guvernări de a re-politiza instituțiile din sectorul justiției (Procuratura Generală, Centrul Național Anti-Corupție). Nivelul înalt de corupție în rândul procurorilor și judecătorilor moldoveni le permite guvernării să justifice desfășurarea unei „terapii de șoc”, care în cazul reformei procuraturii s-a soldat cu nerespectarea procedurilor de transparență. Există diferențe conceptuale majore între acțiunile de reformare a justiției în aceste țări. Guvernarea din Georgia vrea păstrarea status-quo-ului, ale cărui baze au fost puse de către oligarhul Bidzina Ivanishvili. În mod contrar, forțele aflate la putere în Moldova caută modalități rapide și cât mai simple de a sparge starea de fapt, care constituie o reminiscență a guvernărilor anterioare, influențate de rețele oligarhice cu acces direct la procesul decizional (Moldova – Vlad Filat, Vladimir Plahotniuc).
Indiferent de substratul motivațional al acțiunilor guvernărilor din cele două țări est-europene, toate comit abateri și/sau abuzuri în raport cu principiile statului de drept, care sunt oglindite în Acordurile de Asociere cu UE (2014) și mai curent în acordurile de asistență macro-financiară (condiția politică). Reacția UE față de procesele de reforme din acestea variază. Astfel, în ultimele luni, actorii europeni au manifestat critică tranșantă în cazul Georgiei și un gen de credulitate vizavi de procesele politice din Moldova (bazată pe lipsă acută de informație obiectivă despre calitatea procesului de reformă). În ambele cazuri, guvernările tind să lege reformele ce vizează integritatea justiției de discursul anti-corupție. În realitate, reformarea justiției este o precondiție pentru a relaționa atât cu UE, cât și alți actori internaționali, motiv din care contează pentru celelalte reforme. De aceea, pe lângă sprijinirea obiectivelor majore legate de curățirea sistemelor judiciare (Moldva), UE urmează să prevină (re)politizarea instituțiilor. Indiferent de faptul că politizarea este realizată de forțe politice cu aspirații proeuropene discutabile (Georgia) sau că acest obiectiv este o emanație a forțelor politice noi, considerate integre (Moldova), politizarea are efecte corozive asupra independenței și respectiv eficienței instituțiilor de stat, pe termen mediu și lung.
Decuplarea conducerii georgiene de angajamentele față de UE
În ultimele săptămâni, exponenții partidului de la guvernare, “Visul Georgian” (90 din 150 mandate în parlament), au făcut mai multe mișcări care le afectează imaginea pro-europeană. Abandonarea “acordului de soluționare a conflictului politic”, semnat cu facilitarea negociatorilor europeni în frunte cu președintele Consiliului European Charles Michel, a fost prima ruptură în dialogul politic cu Bruxelles-ul. Următorul pas înapoi a constituit ieșirea unilaterală din acordul de asistență macro-financiară al UE, care prevedea 75 milioane euro în schimbul reformelor din sectorul justiției. Premierul Irakli Garibashvili a calificat ambele documente drept nenecesare, deoarece acordul politic (din 19 aprilie) ar fi fost folosit “pentru insinuări politice”, iar asistența financiară ar spori datoria externă a Georgiei (Civil.ge, August 2021). Câteva raționamente majore au determinat guvernarea să ia decizii cu impact nefavorabil pentru imaginea sa în Occident. În primul rând, guvernarea a prioritizat eliminarea factorilor de presiune externă, ce pot fi utilizați de către opoziție înaintea alegerilor locale din 2 octombrie. Cel de-al doilea raționament rezidă în anunțurile pozitive despre faptul că economia georgiană se regenerează, în pofida avansării infecțiilor de COVID-19, iar creșterea PIB-ului în 2021 ar putea depăși 7% (Agenda.ge, Iulie 2021). Într-un context informațional atât de prielnic, relevanța sprijinului financiar european a putut fi neutralizată mai ușor, fiind proiectat drept împrumut și viitoare datorie publică. Iar un alt treilea considerent a fost probabil asistența oferită de autoritățile georgiene pentru evacuarea urgentă din Afganistan, de la finele lunii august (Rustavi2, August 2021), operată de forțele aeriene NATO. În consecință, prestigiul internațional obținut prin asocierea cu NATO a servit ca amortizor împotriva nemulțumirii legate de renunțarea la susținerea macro-financiară a UE (UE, August 2021).
Impasul reformelor din Georgia coincide cu sporirea discursului neprietenos față de actorii europeni. Guvernarea se arată deranjată de faptul că UE încearcă să restabilească cadrul de reforme agreat în acordul din aprilie 2021, folosind în acest sens aderarea recentă la acel document a principalului partid de opoziției – Mișcarea Națională Unită (UNM). După ce a eșuat să prevină numirea unor judecători independenți de politic în Curtea Supremă (Civil.ge, Iulie 2021), UE și-a mutat atenția spre altă țintă importantă – numirea procurorului general. În viziunea părții europene, amendamentele la legea privind procuratura votate în prima lectură nu coincid cu scopul defunctului „acord din 19 aprilie”, care prevedea votarea candidaturii procurorului în baza majorității calificate. O asemenea numire a procurorului general ar necesita un consens larg între guvernare și opoziție și ar însemna selectarea unei persoane neutre din punct de vedere politic. În lipsa unor mecanisme de condiționalitate active ale UE (precum „acordul din 19 aprilie” sau asistența macro-financiară), guvernarea georgiană vorbește de pe poziții de superioritate în raport cu diplomații europeni. Altfel, ar fi fost imposibil ca partidul de la guvernare să pună la îndoială profesionalismul ambasadei UE, de care depinde relațiile bilaterale cu Bruxelles-ul în toate domeniile, inclusiv cele legate de monitorizarea situației din regiunile separatiste (Abhazia și Osetia de Sud).
Pe motiv că UE nu recurge la alte pârghii, cum ar putea fi declanșarea procedurii de suspendare a Acordului de Asociere în baza articolului 422(3) cu privire la violarea „elementelor esențiale” (principiile democratice, drepturile omulului și libertățile fundamentale), guvernarea georgiană nu simte nicio constrângere cu costuri politice majore. Prin urmare, exponenții puterii se angajează activ în discursuri ce discreditează imaginea instituțiilor media critice și cea a reprezentanților societății civile. Simțul de impunite în raport cu actorii exteni a încurajat partidul de la guvernare să recurgă inclusiv la acțiuni abuzive de interceptare ilegală a jurnaliștilor, activiștilor civici și chiar a diplomaților europeni (Transparency.ge, August 2021). Lipsa unei reacții adecvate din partea UE ar putea acutiza procesul de degradare a principiilor democratice de guvernare în Georgia sub actuala putere.
Defectele “necunoscute” ale noii guvernări din Moldova
Majoritatea parlamentară controlată de Partidul Acțiune și Solidaritate (PAS) urmărește obiectivul de reformare a statului. Totuși, modul în care PAS realizează unele reforme nu se încadrează întocmai în principiile de bună guvernare, deoarece se face cu abateri de la procedurile de transparență și integritate (numirea în bază de concurs). Caracterul precipitat cu care PAS implementează unele reforme (legea privind procuratura) pune în lumină negativă intențiile guvernării. În cazul reformei procuraturii (care ar permite revocarea procurorului și numirea pe criterii politice), exponenții guvernării au motivat urgența reformei prin faptul că acest lucru l-ar cere condiționalitatea UE. Examinarea atentă a acordului macro-financiar cu UE arată că nicio condiție nu vizează reformarea procuraturii.
Deși PAS domină parlamentul (cu 63 din 101 de mandate) și controlează 8 din cele 11 comisii parlamentare permanente, PAS insistă pe setarea de mecanisme ce ar face posibilă numirea pe criterii politice, fie din rândul partidului sau din cadrul societății civile (dar nu în bază de concurs). Guvernarea argumentează că concursurile nu sunt viabile, deoarece au eșuat în trecut, dar și pentru că există un deficit de persoane calificate. Spre deosebire de guvernările de coaliție din anii precedenți, PAS nu partajează puterea cu alții și are instrumentele politice necesare pentru a asigura integritatea maximă a concursurilor. Acest lucru ar preveni re-politizarea instituțiilor și ar aduce în sistem persoane pregătite, indiferent de faptul că sunt simpatizanți ai PAS sau nu. Guvernarea apreciază atât integritatea și profesionalismul, cât și simpatia sau toleranța față de politica desfășurată de Președintele Maia Sandu și PAS. Cu alte cuvinte, cel puțin deocamdată, politica de cadre a guvernării nu a atras voci critice, decât dacă presupune expres legislația în privința opoziției parlamentare.
În condițiile unui proces legislativ în regim grăbit, erorile sunt practic inevitabile. Această remarcă nu se referă doar la legea privind procuratura, care este contestată la Curtea Constituțională și riscă să fie declarată neconstituțională, inclusiv pentru că a încalcat procedurile de transparență. Modificarea pripită a legislației pentru a sancționa conducerile instituțiilor de reglementare (piața financiară, sectorul concurenței, sectorul energetic) constituie altă lacună în procesul legislativ actual al PAS. Spre deosebire de procuratură, PAS nu poate demite conducerea reglementatorului energetic (ANRE) fără a nu încălca angajamentele față de Comunitatea Energetică, care sunt stipulate în Acordul de Asociere cu UE. Secretariatul Comunității Energetice a avertizat că legea preconizată de PAS intră în conflict cu legislația privind energia din 2017, care prevede independența reglementatorului și corespunde cu Pachetul Energetic III (Moldstreet, Septembrie 2021). Contrar stilului de guvernare al PAS, cu devieri de la buna guvernare și chiar unele angajamente internaționale (cazul reglementatorului energetic), UE a anunțat că oferă 36 milioane euro de sprijin financiar în cadrul Programului pentru Recuperare Economică (600 miloane euro). Mai mult ca atât, UE intenționează să aloce cea de-a doua tranșă a asistenței macrofinanciare, în valoare de 50 milioane euro, în timpul apropiat. Indulgența UE față de PAS ar putea naște din credulitate, dar și lipsa de informație obiectivă. Astfel, obiecțiile societății civile față de guvernare sunt extrem de rare, fiind slăbită de cooptarea intensă în actul de guvernare, și au o mediatizare extrem de slabă. Spre exemplu, critica sectorului asociativ cu privire la încălcarea procedurilor de transparență la adoptarea legii procuraturii nu a fost publicată pe pagina Platformei Naționale a Societății Civile. Totodată, Plaforma face parte din Forumul Parteneriatului Estic al Societății Civile și mereu a publicat declarațiile critice ale sectorului asociativ împotriva guvernărilor precedente. De asemenea, nici scrisoarea critică a Secretariatului Comunității Energetice nu poate fi consultată direct pe pagina organzației. Acest cazuri indică asupra faptului că UE are nevoie de o informare activă și obiectivă pe marginea proceselor politice de la Chișinău, ceea poate fi asigurat de noul Ambasador al UE Janis Mazeiks. Obiecțiile deschise formulate de către UE ar forța guvernarea să acorde atenție sporită nu doar vitezei de adoptare a reformelor, ci și calității procedurilor și conformității lor cu buna guvernare. Acest tip de poziționare a UE va descuraja, de asemenea, exponenții PAS, de la președintele țării la parlamentari individuali, de la subminarea frecventă a credibilității vocilor critice din societatea civilă și mass-media care indică greșelile guvernamentale.
În loc de concluzii…
UE are posibilitatea de a îngriji de procesul de reformă din Georgia și Moldova, atât pe cont propriu cât și în coordonare cu alte organzații pan-europene, precum Consiliul Europei, Comunitatea Energetică și alții. Un asemenea angajament din partea UE s-ar înscrie în responsabilitățile ce decurg din Acordul de Asociere cu cele două țări. Mai concret, în cazul Georgiei, sunt necesare pârghii noi pentru a restabili încrederea în proceselor de luarea a deciziilor, iar Moldova ar putea beneficia de pe urma aplicării exigente a mecanismelor existente de condiționalitate.
Pe lângă alianțele locale cu alte forțe pro-reformă din Georgia și Moldova, actorii europeni trebuie sprijine un mediu informațional pluralist și surse media care susțin reformele conform celor mai înalte standarde de bună guvernanță și stat de drept. Același lucru se referă și la societatea civilă, unde trebuie asigurată protecția față de abuzurile guvernării (Georgiei) sau poziționarea fermă în raport cu puterea (Moldova). În toate cazurile, UE urmează să manifeste intoleranță față de devierile de la transparența decizională și să riposteze la acțiunile guvernării ce urmărește excluderea altor actori (opoziția, sectorul asociativ, sindicatele etc.) din actul de guvernare sau anularea unor progrese anterioare. Pentru a fi un partener extern relevant în desfășurarea unor reforme democratice durabile, UE are nevoie de o înțelegere cât mai obiectivă a realităților politice locale, dincolo de versiunea, de regulă alterată, a evenimentelor, pe care guvernele naționale încearcă să o proiecteze în exterior.
Această analiză este realizată pentru Agenția de Știri IPN.
